民生视线：农民转市民，成本怎么算？
2014年，在福建晋江务工20年的贵州籍外来务工人员赵久发，领到了晋江市居民的户口本和身份证，成为“新市民”。
新华社记者 张国俊摄
今年的《政府工作报告》提出，用改革的办法解决城镇化难点问题。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服 务，取消居住证收费。建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。
居住证承载哪些基本公共服务？农民工市民化成本有多大？对农民来说，真正成为城里人还要跨越哪些障碍？财政转移支付等制度该做出哪些调整？地方实践能否成为改革样本？专家学者描绘了怎样的路线图？请看本期报道。
——编 者
■农民变市民，成本有多大？
农民工本身也是财富的创造者，既要看到农民工市民化可能产生的社会成本，也要看到由此产生的综合收益
这个春天，听到《政府工作报告》中关于“农民工市民化”的相关表述，20多岁的东北小伙儿祝伟眼前一亮。从读大专开始，祝伟就从家乡黑龙江齐齐哈尔来到山东济南，针灸专业毕业后，一直在济南的诊所打工。“我在济南生活快10年了，没把自己当外人。可女朋友家里一直嫌我是农村的。要是我能成为真正的‘济南人’，估计就没人反对了。”
对祝伟来说，成为市民不光是拿到结婚“通行证”的问题。“能享受城市居民的医保，往后小孩上学不用额外交费。最重要的是我将来想开诊所，有城里户口的话，租房子、贷款都容易些。这个市民身份可是有含金量的哈。如果国家愿意补贴，是不是‘农转非’就更容易些？”他憧憬着。
今年《政府工作报告》提出，要“建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。”据统计，2014年我国城镇化率达到54.77%。全国人户分离人口达2.98亿人，其中流动人口为2.53亿人，绝大多数为进城务工农民。让这支流动大军扎根城市，成为真正的市民，成本到底有多大？
国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆表示，对于农民工市民化成本要科学评估。“农民工市民化成本是指地方政府为农民工享有与本地户籍人口相同的公共服务所付出的成本。关于这一成本的测算，一般有两种口径，一种是较为宽泛的，包括了农民工进城落户的各项成本，如随迁子女义务教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、保障性住房支出、其他社会保障支出和社会管理费用、公共设施建设成本等；一种则范围较窄，仅包括教育、医疗、养老等基本公共服务成本。因此算出的数字各不相同，十几万元、七八万元的都有。”
叶兴庆认为，由于我国各地情况不同，没有必要统一测算农民工市民化的成本。在推进以人为核心的新型城镇化的过程中，也不应过于强调农民工市民化成本，以免为一些地方将外来人口排斥在公共服务之外提供借口。“农民工本身也是财富的创造者，既要看到农民工市民化可能产生的社会成本，也要看到由此产生的综合收益。让2亿多长期在城市打工的农民工真正定居下来，成为新市民，会释放巨大的改革红利特别是内需红利。提高我国城镇化质量，人的城镇化才是最本质、最核心的问题。”
■人口流入、流出两地，成本怎么担？
应以常住人口作为财政分成依据，调整各级政府之间的财政分配关系，确保基层政府具备提供公共服务的能力
国务院发展研究中心有关研究表明，农民工市民化成本并非一次性支付，有的是当期的，有的则是长期支出的过程，平摊到每年并不算高。从短期看，义务教育和保障性住房是主要支出，占总成本1/3左右；从长期看，养老保险补贴是主要支出，占到40%—50%。但随着这些年基本公共服务均等化的推进，很多农民工已经享受了随迁子女义务教育等部分基本公共服务，地方政府已承担了相应的支出。
“尽管如此，我国的城镇化是在城乡二元体制的基础上启动的，很多地方确实面临着农民工市民化成本难以消化的问题。”叶兴庆说。
以江苏省张家港市为例，本地户籍人口为89万人，外来人口有64万人，其中50万为劳动力人口。2012年，张家港市出台了《关于加快新市民同城化待遇步伐的实施意见》，要求加大财政投入，市镇两级财政要加大对新市民享有同城化待遇工作所需资金的投入。
“为了实现这个同城待遇，流入地政府花费的财政投入可不少，光新建校舍就要花几个亿。”张家港市教育局副局长钱洁雅说，张家港共有16万适龄儿童上幼儿园、小学和中学，其中外来务工人员子女有6万人，而且每年以10%的速度在增长。这意味着张家港每年新增6000名学生，要新建5所学校，还要改扩建10所学校。从2012年起，张家港市按照每人每学年414元的标准，下拨外来子女教育经费；还向农民工学校委派公立学校教师，比例不少于总师资的20%。
叶兴庆告诉记者，近年来，为了调动地方政府的积极性，中央在义务教育领域进行了探索，根据地方吸纳的农民工随迁子女上学人数来给予财政补贴。十八届三中全会《决定》提出了“人钱挂钩”，即建立财政转移支付与市民化挂钩机制；去年出台的《国家新型城镇化规划》还提出了“人地挂钩”，对农民工市民化做得较好的地区在土地指标分配上给予一定倾斜。
张家港市委党校副教授杨敏建议，针对城市公共服务产品的类别，应采取差异化的转移支付与财政分担体系，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任，让“钱跟人走”，改变人口流出地区仍然享受原来按人头计算的各种补贴，而人口流入地负担公共产品、服务的新增成本的局面，要形成成本分担的合理机制。
专家表示，随着我国城镇化进程的加快，今后应进一步完善财政转移支付制度，以常住人口作为财政分成依据，调整各级政府之间的财政分配关系。还要建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。
■改变城乡身份差异，要分几步走？
我国很多公共服务都与户籍挂钩。当前要对这些公共服务逐项进行梳理，按照从易到难的顺序逐步剥离，最终让户籍成为人口管理而非社会管理的工具
关于农民工市民化，《政府工作报告》还提出，对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。
“实施居住证制度，是农业转移人口市民化的重要环节。”叶兴庆说，现阶段我国农民工市民化的进程分两步走，一是到2020年解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户的问题；二是以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，让2亿人通过居住证制度享受相应的基本公共服务，从而逐步实现市民化，这是比较可行的路径。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥建议，应优先解决那些在城镇有稳定就业、长期居住，有一定技能和学历，对农业基本不依赖的农民工户口问题，让更多的农民工转化为城市发展所需要的产业工人。
“城乡二元体制下，我国很多公共服务都与户籍挂钩。当前要对这些公共服务逐项进行梳理，按照从易到难的顺序逐步剥离，最终让户籍成为人口管理而非社会管理的工具。”叶兴庆说。
“进城农民工更看重户口背后的权益。”张家港市新市民事务中心主任闻振平说，张家港市去年对全市居住3年以上的2.5万名农民工做了一次问卷调查，结果显示，其中有八成受访者最希望子女进公办学校，有五成盼望小孩加入当地医保，而想要落户的仅三成。张家港市实行了新市民积分管理模式，在张家港市连续工作或居住满一年以上的新市民，个人积分达到一定分值时，就可获取家庭入户、子女入公办学校和参加当地居民医保等同城待遇。
张家港的经验或许值得借鉴。专家表示，实现农民工的市民化，要从解决农民工的迫切需求着手。吸引农业转移人口在城镇落户，必须统筹解决农民工的就业机会、住房、社会保险、子女教育等一系列问题。同时也要看到，农民工市民化是一个逐步、缓慢的过程，既需要中央加强顶层设计，全面深化改革，也需要人口流入地、流出地等各级政府的共同努力，更需要全社会的支持与理解。惟其如此，才能尽快实现《国家新型城镇化规划》提出的户籍人口城镇化的目标，到2020年全国常住人口、户籍人口城镇化率分别达到60%和45%。
■人进城了，农村的地咋办？
在农民工市民化的过程中，不能要求农民以放弃这些财产权利为条件来获得公民权利
让农民工成为新市民，留在农村的承包地、宅基地、集体资产权益怎么办？这不仅是农民工关心的问题，很多城里人也关心。
叶兴庆表示，农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权是法律赋予农民的财产权利；享受与城市居民相同的基本公共服务则是公民权利，与财产权利并不矛盾。因此，在农民工市民化的过程中，不能要求农民以放弃这些财产权利为条件来获得公民权利。中央在推进户籍制度改革中明确规定，如何处置进城落户农民在农村的土地等财产权利，是带着财产权利进城还是有偿退出，要尊重农民意愿，不能将农民放弃农村土地等权益作为在城镇落户的前提。
“对进城农民而言，现阶段保留这些财产权利十分必要。我国长期的城乡二元结构造成了农村居民收入远远低于城镇居民。作为城镇的新居民，刚刚从农村迁来的这部分人，参加城镇社会保障特别是养老保险的时间较短，个人账户积累较少，今后能够享受到的保障水平低于城镇老居民；农民全家进城，涉及就业、住房、上学等很多问题，而其工资水平又低于城镇老居民，保留这些财产权利可以增加他们部分财产性收入；在城镇扎根下来需要一两代人的努力，允许他们保留在农村的部分财产权利也有利于社会稳定。”叶兴庆说。
李国祥表示，我国正在推进的农村土地制度改革赋予农民多项农村土地权能，不管作为集体成员的农民是否从事农业生产，是否在村里常住，都能够获得，即使将户口外迁到城镇，已经被赋予的各类农村土地权益也都可以享受。
“这方面尤其要吸取一些国家工业化过程中大量农民失去土地和家园成为无产者涌入城市的教训。农民享有的农村土地权益有保障了，相信随着新型城镇化和城乡发展一体化的不断推进，一定能够走出一条不以牺牲农民利益为代价的中国特色城镇化道路。”